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“没有农村的城市”深圳刮起一股“棚改”风

南方日报

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摘要: 涉及数千户历史遗留违法建筑的罗湖“二线插花地”棚户区改造项目顺利推进,目前1388栋房屋已清空1139栋,拆除522栋。预计至年底,1388栋房屋将全被拆除。13年前在东北兴起的棚改,为何近期在深圳推得火热?棚改又能给深圳带来什么?

全国第一个“没有农村的城市”深圳近期刮起一股“棚改”风。

涉及数千户历史遗留违法建筑的罗湖“二线插花地”棚户区改造项目顺利推进,目前1388栋房屋已清空1139栋,拆除522栋。预计至年底,1388栋房屋将全被拆除。

涉及近千套危旧住宅楼房的宝安首个棚户区改造项目也在顺利推进,签约率已超过98%。该棚改项目力争今年开建,2020年基本建成。

与这两大棚改项目相关联的是,深圳市近期针对合规小产权房出台的《深圳市房屋征收补偿基准价格》也引发关注。

13年前在东北兴起的棚改,为何近期在深圳推得火热?棚改又能给深圳带来什么?

采写:南方日报记者 张东方

摄影:南方日报记者 鲁力

策划:吕冰冰

深圳哪来棚户区?

二线插花地和危旧小区都可视为棚户区

2004年9月,随着宝安区沙井街道民主村、福永街道塘尾村挂牌改设为社区居委会,深圳成为全国第一个“没有农村的城市”。

同一年,辽宁在全国率先启动棚户区改造。不久,棚户区改造在东北三省大规模推行。2008年起,棚户区改造在全国铺开。

问题来了,“没有农村的城市”深圳有棚户区吗?13年前兴起的棚户区改造,为何近两年在深圳火了起来?

据深圳市住建局2015年10月发布的《棚户区改造政策梳理汇编》表述,棚户区并没有一个统一的概念,经梳理棚户区改造相关政策和全国棚户区改造实施情况,目前我国棚户区主要有国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区四类。

关于城市棚户区,也没有统一的标准,不同城市的标准不尽相同。

经梳理,城市棚户区大致为三类:一是在城市居住于棚户区内的居民,有些是政策允许、有些是未经允许自行搭建的临时住房;二是随着城市化形成的“城中村”,由于拥挤的违章建筑、混乱的治安环境、基础设施不配套等原因,部分城市的城中村也被纳入城市棚户区改造;三是房屋使用年限较长、房屋质量和消防安全隐患较大的危旧房和城市旧住宅区。

深圳的棚户区界定标准是什么?

根据深圳市住建局2016年6月印发的《深圳市棚户区改造项目界定标准》,只要满足简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全中的一条,就可以申报棚户区改造,不要求居住区域面积达到一定规模,不要求用地手续完备,也不要求房屋权属清晰等。

“由于特区成立不足40年,省里的界定标准不能完全覆盖深圳市属于房屋结构简易、影响城市规划实施和有碍城市景观的危旧房屋。”深圳市住建局表示,与广东省的界定标准相比,深圳市的界定标准有三点差异:一是期限差异,深圳市将广东省界定标准中的“超过40年的危旧房屋”,修订为“30年”;二是在广东省界定标准的基础上,深圳市增加了二线“插花地”区棚户区改造项目界定标准;三是深圳将城市更新计划中符合棚户区改造界定标准的改造项目,也纳入了棚户区改造范围。

根据《广东省棚户区改造规划(2014—2017)》,深圳市的任务是改造10789户(套)。

棚改究竟怎么改?

罗湖、宝安、南山3区均在探索新经验

罗湖▶▶借棚改根治“二线插花地”沉疴

出于特区管理需要,深圳市从1982年开始修建以铁丝网为界的特区管理线,俗称“二线”。当时因资金不足和便于修建,“二线”并未完全与行政区划线相吻合,导致形成管理上的“真空地带”,即通常所说的“二线插花地”。

随着特区快速发展,一些人利用行政管理上的真空,大肆抢建房屋,最终形成玉龙、木棉岭、布心三大违法建筑集聚区。至2016年底,该片“二线插花地”已建成楼宇1388栋,建筑面积138万平方米,涉及当事人8426户,居住人员共9.3万人。

罗湖“二线插花地”地处横岗—罗湖断裂带,是深圳原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”。1993年以来,该片区已发生数起山体滑坡垮塌事故,共造成11人死亡。

罗湖“二线插花地”还存在建筑质量较差、产权性质混杂、配套设施不足、居住环境恶劣等诸多问题。多年来,市、区两级政府花费数亿元资金对该片区进行反复排查治理,甚至采取“空楼行动”等办法,均未有效根治。

为彻底消除城市公共安全重大隐患,2016年初,深圳市决定将罗湖“二线插花地”改造整治作为全市“城市管理治理年”的突破口。

和过往的强拆、整治以及尝试城市更新的方式不同,此次对于罗湖“二线插花地”的治理,深圳市决定采用“棚户区改造”模式。

深圳市成立了棚改领导小组,罗湖区同步组建了罗湖棚改指挥部、现场指挥部及片区指挥部。四级棚改指挥体系,约3400人的棚改团队。经过前期摸底、登记、公示信息等大量工作,一场特殊的城市治理攻坚战于2016年12月20日正式打响。

特殊战役必须采取特别战术。在棚改模式上,罗湖区采取“政府主导+国企实施+保障性住房建设”模式;在推进策略上,实施“自主意愿民事协商签约”和“行政征收和行政处罚”两步走;在补偿政策上,采取“标准+补助+奖励”组合办法;在具体操作上,实行处级干部包网格、科级干部包楼栋、公职人员结对子;在法治支撑上,现场派驻102名具有执业资格的律师及10多名专职政府法务人员。

通过实施系列“创新组合拳”,罗湖棚改已取得阶段性成果。截至5月4日,当事人签约户数超过97%;9.3万余居民基本搬离;房屋清空交付1139栋,拆除522栋。根据计划,至今年底,1388栋房屋将全部拆除。

棚改完成后,玉龙片区17万平方米将作为产业储备用地,木棉岭、布心除安置现有人员外,还将提供48万平方米的人才住房和保障房、15万平方米公共配套用房,并建成1所九年一贯制学校、1所中学、1所小学、5所幼儿园。

宝安▶▶以“海砂危房”改造作为切入口

与罗湖区主要针对历史遗留违法建筑不同,宝安区于今年2月正式启动的首个棚户区改造项目,棚改对象是海砂危房。

宝安区38区新乐花园、39区海乐花园是1994年建成的住宅小区,有房屋960套、8.6万平方米,房龄23年。由于使用海砂施工,小区部分楼栋多处墙皮已经脱落,承重墙开裂,钢筋外露锈蚀,经检测鉴定存在严重的质量安全隐患,部分物业已被评定为危房。

“最怕的就是下雨天!”廖先生是宝安38区新乐花园的住户,在这里居住了21年。他说,自己每天都提心吊胆。据了解,由于使用海砂,新乐花园建成不久就出现质量问题——2008年,新乐花园17、18栋二层以上住宅因存在严重安全隐患被清空封闭,至今近10年。

海乐花园也存在类似情况。由于使用海砂施工,该小区部分物业被评定为危房,9栋、12栋部分房屋已停止使用。

今年2月25日,作为宝安区首个棚户区改造项目——宝安38区新乐花园、39区海乐花园棚户区改造签约仪式正式启动。

在棚改过程中,宝安区坚持公共利益优先的原则,探索“政府主导+国企实施+人才房建设”的创新模式,由宝安区住建局负责统筹、宝安人才安居有限公司负责签约及项目具体实施,充分发挥政府的主导作用。

项目建成后除供给回迁房960套以外,还将提供人才住房近千套,公共配套设施(包括幼儿园、体育场所等)超过1万平方米。此举既解决了海砂楼危房问题,消除公共安全隐患,满足了居民期盼,也解决了人才安居问题,提升城市品质,可谓“一改四得”。

截至4月底,宝安38区新乐花园、39区海乐花园棚户区改造项目签约率已达98%。改造项目预计今年底开工,2020年交付使用。

未来棚改工作,宝安区将“把一变成十”,今年内在每个街道至少启动一个棚户区改造项目。据宝安区住建局透露,经宝安区人才住房和保障性住房指挥部研究同意,未来宝安将以各街道为单位,以辖区内老屋村为基础,各街道摸底上报1个以上的棚户区改造意向项目,建立宝安区棚改项目库,分类分批推进改造。

目前,该项工作正在推进中。宝安区住建局相关负责人表示,宝安未来的棚改项目,有可能涉及城中村项目。

南山▶▶破解土地征转历史遗留僵局

南山区茶光地块棚户区是深圳市土地征转历史遗留问题的典型,也是近年来深圳市棚户区改造的一个范本。

茶光地块棚户区改造项目位于西丽茶光路南侧、沙河西路西侧。经过1992年原特区内统征之后,茶光地块已被收归国有,但现实中茶光村实际占用该地块,建有68间祖屋房、36间厂房、3栋民楼、1栋宿舍及1栋管理办公室。

2007年,茶光村配合政府应急抢险救灾及综合整治行动,对上述建筑物进行了拆除,一直未进行抢建、重建。2009年,茶光村响应深圳市政府保障性住房建设的号召,主动配合将茶光地块申报作为保障性住房建设用地。按照规划,该项目总建筑面积约33万平方米,其中以7.5万平方米拆迁安置住房来满足原拆迁村民居住和原农村集体经济组织经济发展需要。

深圳市在土地统征为国有土地后,有大量用地仍由原农村集体经济组织及其成员实际占有使用,导致此类土地虽已转为国有土地,但由于地上建筑因权属等问题难以拆除,进而使得土地既不能为原农村集体经济组织合法使用,政府相关部门也难以对其进行整备,形成土地资源高效利用的“僵局”。

茶光地块棚户区改造项目则是此类土地历史遗留问题的典型。为解决这一难题,南山区政府以人为本,创新思路,由原农村集体经济组织(股份公司)牵头组织拆迁补偿,政府通过建设保障性住房,盘活了此块土地。

茶光地块棚户区改造项目在实际实施过程中,基本实现了政府、原农村集体经济组织及其成员、开发建单位“三方共赢”,即政府通过该项目获取了保障性住房建设用地,有效提高了深圳市保障性住房供给能力;原农村集体经济组织及其成员则获得了拆迁安置房,居住环境和居住质量得到较大提升;开发建设单位则通过政府回购及配套商业使用收益返还等获得合理利润。

据悉,茶光地块新社区共包括保障性住房2946套,拆迁安置住房896套。“茶光模式”的成功探索,为深圳棚户区改造尤其是破解历史遗留土地“僵局”提供了借鉴范本。

深圳全市咋布局?

今年计划新开工棚户区住房改造7953套

深圳全市棚改工作将如何大布局?

深圳市住建局表示,深圳市于2014年正式启动棚改工作。根据《广东省棚户区改造规划(2014—2017)》,2014年,深圳市棚户区改造计划1900套,实际完成2164套,完成率113.89%,其中龙岗区完成800套,坪山区完成1064套,光明华侨农场危房改造300套。

2015年,深圳市棚户区改造计划为2789套,实际改造3082套,其中鹿丹村片区综合改造工程重建项目1240套,茶光地块(西)保障性住房项目896套,鹤州工业区更新单元项目657套,华侨农场危房改造项目289套。

2016年初,深圳市住建局发布《2016年深圳市棚户区改造筹集项目库第一批项目》(草案)。记者注意到,项目库既有坪山新区南布社区“整村统筹”土地整备项目,也有盐田区盐田三村、四村及西山吓村整体搬迁项目,共涉及棚改项目19个,涉及罗湖、南山、大鹏等六个区(新区)。

“2016年,省住建厅下达我市棚户区改造任务为新开工棚改区改造10600套,我市实际开工项目14个(11017套),完成率为104%。”深圳市住建局介绍,截至2016年12月,深圳市共有19个棚改项目正在推进。此外,罗湖“二线插花地”棚户区改造、宝安区38区新乐花园、39区海乐花园棚户区改造项目也在全面推进。

按照广东省下达的棚改任务,2014—2017年,深圳的棚户区改造任务为10789户(套)。为推动棚改工作,2017年,宝安区、龙岗区、盐田区、罗湖区、坪山区、龙华区、福田区、光明新区各有一个老旧住宅区项目争取在年内启动棚户区改造,今年计划新开工棚户区住房改造7953套。

■观察眼

借棚改补城市功能

谨防留下“城市病”

持续了10年的南山茶光土地“僵局”终被打破,整治了20多年的罗湖“二线插花地”上千栋违法建筑终于开拆,因严重安全隐患被清空封闭的宝安新乐花园海砂房终于要被改造……

借助棚改东风,深圳头疼已久的系列“城市病”总算找到了药方。

为何早在2004年就兴起的“棚改”风,如今会在深圳这座“没有农村的城市”劲刮?长期关注深圳城市发展的一位学者认为,主要原因是深圳在城市化发展到一定阶段后,因城市发展空间及城市质量升级需要力推旧改。而此前,深圳旧改的主要方式是城市更新。

“随着土地升值和房价上涨,以市场主体力量来推动城市更新的难度越来越大。”《村落向城市社区的转型》作者、深圳市社会科学院社会发展研究所所长谢志岿认为,现实中,城市更新在很多城中村都难以推动,深圳借助棚户区改造政策来根治辖区历史遗留违法建筑等“城市病”意义重大。

在谢志岿看来,深圳力推棚改工作应特别注意两个问题:一是要在政策、法律范围内合理合规地平衡好各方利益,尽可能在处理历史遗留违法建筑上兼顾社会公平;二是棚改工作不能简单地完成任务了事,而应做好公共配套,补齐城市功能,留足公共空间,尤其是过去一些没有配套幼儿园、文体休闲设施等城市功能的老旧小区,在改造过程中务必下足功夫,谨防再给未来留下“城市病”。

另有观点认为,罗湖棚改模式具有不可复制性。在5月4日罗湖棚改新闻通气会上,罗湖区区长聂新平明确提到,罗湖棚改是深圳市委、市政府从保护人民生命财产安全的高度出发决策实施的一次重大行动。它的实施背景、插花地历史和现状的复杂性,以及背水一战的紧迫性、别无选择性,决定了罗湖棚改政策的特殊性和唯一性。罗湖棚改对于历史遗留违法建筑的处理方式,具有特殊性和不可复制性,深圳市委、市政府已经明确封闭运行,与深圳其他区域没有可比性。

■知多D

棚改与城市更新

有何区别

二者最大的区别在于棚改由政府主导,而城市更新由市场主导。棚户区改造由政府主导和投资,国有企业作为承接主体提供服务,但不获取服务费用之外的经济收益;项目由政府规划设计,建成后除回迁房和部分人才房、保障房之外,完全没有其他商业性住房,属于纯公益性项目。城市更新属于政府引导、市场主导,开发商遵循市场法则推进项目,必然获取一定商业利益。

二者在适应政策上有区别。棚户区改造可以适用诸多优惠政策。棚户区改造明确可以免征部分税费,还可按照规定获得融资方面的支持。城市更新相关政策不适用于棚户区改造。按照城市更新相关规定,实施城市更新必须更新范围内权属清晰的用地面积不低于60%,市场主体必须与拆迁范围内全部业主签订搬迁补偿安置协议后才能实施拆除。类似城市更新政策中规定的一些限制性政策,不适用于棚户区改造。

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